Per un glossario dello sviluppo locale: la governance di tipo concertativo

La governance locale di tipo concertativo rappresenta una forma di regolazione economica dei sistemi locali basata sulla cooperazione tra attori ed interessi diversi e formalizzata attraverso accordi scritti, che si è affermata in Europa nel corso degli ultimi trenta anni. Dopo una prima fase di tipo spontaneo ed endogeno (caratteristica dei distretti industriali) è stata istituzionalizzata ad opera di attori esterni (in particolare delle istituzioni sovra-nazionali europee), attraverso l’utilizzo di incentivi sia materiali (la messa a disposizione di risorse finanziarie), che immateriali (i discorsi e le retoriche). Ciò ha prodotto un’uniformità di vedute di tipo sia normativo che culturale, che ha portato all’affermazione della forma concertativa come forma legittima di regolazione (promossa, richiesta, resa obbligatoria e sanzionabile in caso di comportamenti non conformi), trovando spesso una facile controparte nell’interesse degli attori locali ad ottenere legittimità e risorse esterne.

Questa forma di regolazione ha assunto diverse forme che possono essere raccolte nei seguenti tipi: partenariato pubblico/privato e pubblico/pubblico, relazioni industriali regionalizzate, distretti industriali di secondo generazione, pianificazione strategica urbana, progetti finanziati da programmi europei e patti territoriali (Picchierri 2002).

Il partenariato pubblico/privato consiste in una forma di cooperazione tra autorità pubbliche ed operatori economici, volte a finanziare e gestire infrastrutture e servizi.

Il partenariato pubblico/pubblico, assume le forme di accordi (intese di programma) tra amministrazioni centrali e locali, finalizzati a realizzare piani di interventi di interesse comune. Rispetto a queste due macro-categorie si presentano delle difficoltà di classificazione delle specifiche esperienze realizzate legate a tre fattori: la distinzione tra i casi di vera e propria partnership e quelli in cui i rapporti tra pubblico e privato sono legati soltanto al trasferimento di risorse dal primo al secondo, la distinzione tra attore pubblico e privato, dovuta alla diversa struttura organizzativa che questi possono assumere e la definizione dell’attore locale, che spesso è rappresentato da una struttura decentrata dell’autorità centrale (come nel caso del Government Office nel Regno Unito e dei Prefetti in Francia).

Le relazioni industriali regionalizzate sono rappresentate da forme di micro-concertazione a livello aziendale e territoriale, legate alla diversificazione delle strategie di relazioni industriali delle imprese e dei sindacati, prodotte dalla trasformazione dei sistemi produttivi e del mercato del lavoro, sorte a partire dagli anni ottanta. Nell’ambito di queste forme di regolazione locale, che si sviluppano soprattutto in relazione ai processi di risanamento industriale, il sindacato assume un’influenza sempre minore nella definizione delle politiche industriali, mantenendo, invece, un ruolo più centrale nel campo della formazione professionale (condizione favorita in Italia anche dalla nascita degli Enti bilaterali).

I distretti industriali di seconda generazione sono caratterizzati da una progressiva forma di istituzionalizzazione e formalizzazione. La legge 317 del 1991 demanda alle Regioni l’individuazione di nuovi distretti e la possibilità di finanziare, all’interno di questi distretti, progetti innovativi presentati da consorzi di imprese, sulla base di un contratto di programma.

La pianificazione strategica urbana mira all’individuazione di visioni condivise per il futuro delle città, attraverso la creazione di network multilivello pubblico-privato e l’attivazione di processi di cooperazione volontaria. Questa pratica concertativa, avviata negli anni ottanta e novanta del secolo scorso si è poi rapidamente diffusa in Europa e in Italia, evidenziando ben presto un forte limite nella difficoltà di mantenere vivi sia il network di attori che l’attenzione locale sulle issues individuate, oltre i limiti temporali dei cicli politici delle amministrazioni locali promotrici.

Il modello della concertazione locale ha ricevuto un forte impulso dalle istituzioni europee sovra-nazionali, che ne hanno promosso l’istituzionalizzazione, rendendolo il modello di regolazione dominante. In particolare, nell’ambito dei programmi europei la concertazione costituisce una precondizione per il finanziamento e l’attuazione dei progetti presentati. Questo ha prodotto un fiorire di partenariati tra autorità pubbliche, parti economiche e sociali ed associazionismo locale, troppo spesso legati ad una logica di breve durata, ancorata al conseguimento dei finanziamenti (Picchierri 2002) ed allo stesso tempo la penetrazione delle istituzioni europee nei livelli di governance locale, in quanto membri per definizione delle stesse partnership.

I patti territoriali sono nati in Italia negli anni novanta, come una forma spontanea di associazionismo tra Comuni (sotto l’impulso del CNEL), per la presentazione di progetti congiunti e la richiesta di finanziamenti aggiuntivi, a partire dall’attivazione di reti di attori e risorse locali. Successivamente questa forma di concertazione è stata formalizzata in maniera legislativa a partire dal 1995, assumendo la forma di un accordo tra Enti locali, parti sociali ed altri soggetti locali per la promozione di programmi ed interventi di sviluppo locale e la richiesta di finanziamenti erogati dal CIPE, assumendo diverse forme: dai patti territoriali per l’occupazione dell’Unione Europea (volti ad aumentare l’impatto dei fondi strutturali sull’occupazione locale), alla forma top-down dei patti regionali per lo sviluppo e l’occupazione (che rappresentano una forma di attuazione a livello locale di patti stabiliti a livello nazionale), ai contratti di quartiere (una sorta di programmazione negoziata a livello micro, prevista dai patti territoriali per l’occupazione, che utilizza i fondi strutturali e specifiche iniziative comunitarie, quali URBAN, per favorire la gestione partecipata di piani di recupero urbano).

Per un più puntuale ordinamento in classi e tipologie di queste differenti macro-aree di concertazione locale possono essere adottati i criteri emersi da una recente indagine sulle realtà lombarde (Bolocan Goldstein et al. 2000), basati su una dicotomia fondamentale interno/esterno, rispetto ad attori e risorse coinvolti (Picchierri 2002). In base a questa schematizzazione emergono quattro tipi di sviluppo, articolati secondo due polarità: endogeno/esogeno, a seconda della prevalenza di attori e risorse locali o esterne e indotto/accompagnato, a seconda che attori esterni mobilitino risorse locali o che attori locali attivino risorse esterne.

Rispetto all’efficacia generale delle pratiche di concertazione locali formalizzate mediante accordi scritti si evidenziano numerosi casi di insuccesso, assoluto o relativo, riconducibili sostanzialmente a tre tipi di ostacoli: la difficoltà di coinvolgere i global player presenti nell’area nei processi concertativi (spesso più di uno, di dimensioni medie e neo-insediati nell’area solo in ragione degli incentivi finanziari strappati agli attori locali), gli effetti ambivalenti dell’istituzionalizzazione (spesso l’adesione alle richieste degli organismi finanziatori è solo apparente ed opportunistica e talvolta si traduce in veri e propri comportamenti corrotti e collusivi) ed i limiti delle modalità di implementazione degli obiettivi e delle strategie definite dalla governance locale (spesso questa fase è lasciata agli apparati amministrativi delle singole organizzazione firmatarie, senza tenere in debito conto le specifiche e diverse dinamiche prodotte dalla natura reticolare di questa struttura di implementazione, mentre potrebbe risultare più efficace affidare questa fase ad apposite agenzie specializzate nei temi dello sviluppo locale, con funzioni di coordinamento dei diversi attori coinvolti. Più in generale comunque sembra risultare problematica la scarsa consapevolezza del ruolo specifico dei processi organizzativi nella gestione di questa fase, che produce di conseguenza comportamenti poco efficaci).

 

Riferimenti bibliografici

Bolocan Goldstein M., Pasqui G., Perulli P. (2000), La programmazione negoziata e la concertazione territoriale dello sviluppo in Lombardia: l’indagine empirica. Milano: IRES Lombardi

Picchierri A. (2002), La regolazione dei sistemi locali. Attori, strategie, strutture. Bologna: Il Mulino

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